Nowa odsłona dyskusji o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym

Szczegóły

Opublikowano: niedziela, 12 styczeń 2014 19:24

10 grudnia 2013 roku na posiedzeniu sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej odbyło się wysłuchanie publiczne złożonego przez Prezydenta RP projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw . Pisaliśmy już o tej inicjatywie legislacyjnej w Biuletynie Kompas (zob. tekst ,omawiając dokładnie zaplanowane w ustawie rozwiązania. Zwracaliśmy tam uwagę m.in. na dające się zaobserwować niespójności (nie wiedzieć czemu, instytucję konsultacji społecznych i wysłuchania publicznego reguluje się tylko na poziomie samorządu gminnego, nie uwzględniając ich roli w samorządach innych szczebli, co cały czas nie zostało zmienione ani uzasadnione).

Krytykowaliśmy też ogólną nadmierną wielowątkowość ustawy, proponującej rozwiązania należące do bardzo różnych sfer funkcjonowania samorządów, które należałoby raczej dla spójności legislacyjnej uregulować oddzielnie w odpowiednich aktach prawnych. Żadna z tych kwestii nie została w złożonej do sejmu wersji ustawy zmieniona, więc wszystkie zaprezentowane w poprzednim tekście uwagi pozostają w mocy.

Jak wspierać współpracę na rzecz lokalnego rozwoju

Zostawiając na boku wspomniane mankamenty omawianej regulacji, warto w tym miejscu zwrócić raz jeszcze uwagę na jej stronę pozytywną i podkreślić, iż proponuje ona rozwiązania w pewnym stopniu nowatorskie, uzupełniając jednocześnie braki w dotychczasowych ustawach samorządowych. Uwzględnia, z jednej strony, nowe formy współpracy międzysektorowej na terenie danej jednostki administracji lokalnej oraz zachodzącej między jednostkami samorządu terytorialnego różnych szczebli. W projekcie proponuje się wprowadzenie dwóch nowych form samoorganizacji obywateli w celu działania na rzecz lokalnego rozwoju, którymi są posiadające charakter szczególnych rodzajów stowarzyszeń zwykłych – stowarzyszenie i komitet aktywności lokalnej (zob. art. 4-6 omawianej ustawy). Pierwsza z tych instytucji ma być zdaniem autorów ustawy tworzona w celu „niezarobkowego prowadzenia działań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej, w szczególności poprzez realizację inicjatywy lub inicjatyw lokalnych”. Druga natomiast ma służyć realizacji inwestycji i remontów.
 

Oba pomysły należy ocenić, jako wartościowe i pozwalające w większym stopniu angażować mieszkańców w rozwiazywanie lokalnych problemów. Promowana w ten sposób w Polsce współpraca na rzecz lokalnego rozwoju może sprzyjać wprowadzeniu w niedalekiej przyszłości w naszym kraju także takich rozwiązań, jak promowany przez Komisję Europejską w ramach w polityki spójności w nowej unijnej perspektywie finansowej mechanizmu.
 

Temu samemu celowi służyć może propozycja tworzenia na poziomie powiatów konferencji rozwoju regionalnego. Możliwość taką proponuje się w art. 46 omawianej ustawy, który wprowadza odpowiednią nowelizację w ustawie o izbach gospodarczych. Ciało to ma stanowić płaszczyznę współpracy między lokalną administracją samorządową a podmiotami gospodarczymi i służyć wspieraniu rozwoju gospodarczego.

O nową jakość współdziałającego samorządu w Polsce

W projekcie proponuje się także dwie nowe formy promujące współdziałanie między samymi samorządami, idące w kierunku wprowadzenia w Polsce rozwiązań wpisujących się w koncepcję administracji tzw. zintegrowanej czy też współpracującej. Autorzy ustawy oparli się w tym miejscu na obserwacji, iż wiele jest zadań związanych z realizacją lokalnych i regionalnych polityk rozwoju, które wymagają współpracy i koordynacji działań między sąsiadującymi ze sobą jednostkami samorządu terytorialnego lub tymi wchodzącymi w skład samorządu terytorialnego wyższego szczebla. Odpowiadając na te potrzeby ustawa proponuje tworzenie dwóch nowych ciał współpracy.

Pierwszym jest zespół współpracy terytorialnej. Art. 7 ust. 1 omawianego projektu głosi, iż celem jego funkcjonowania jest „współpraca sąsiadujących jednostek samorządu lokalnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego, polityki rozwoju oraz wspólnych przedsięwzięć i zadań mających znaczenie dla całego obszaru”. W skład tej instytucji mogą wchodzić gminy stanowiące „ciągły przestrzennie układ osadniczy” (ust. 2 tego samego art.) oraz powiat, o ile „przynajmniej jedna gmina wchodząca w jego skład jest członkiem zespołu” (ust. 3).
 

Drugą ze wspomnianych instytucji jest konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie (zwany też „konwentem wojewódzkim”). Zgodnie z zapisami art. 30 ust. 1 ustawy, stanowi on „formę współdziałania samorządu województwa z jednostkami samorządu lokalnego z terenu województwa dla realizacji celów wskazanych w strategii rozwoju województwa w sposób uwzględniający potrzeby wspólnot samorządowych”.

Więcej partycypacji publicznej na poziomie lokalnym

W omawianym projekcie ustawy szeroko uregulowane zostały także spotykane już na terenie kraju mechanizmy bezpośredniego angażowania mieszkańców w procesy decyzyjne. Przede wszystkim chodzi o konsultacje społeczne (ich wyniki mają nie być wiążące dla władz) oraz traktowane jako specjalna ich forma - wysłuchanie publiczne. Kolejną instytucją demokracji bezpośredniej, której regulację proponuje się na poziomie wszystkich szczebli samorządu lokalnego jest obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Projekt przewiduje w tym wypadku tylko ogólną gwarancję posiadania odpowiedniego prawa przez mieszkańców. Natomiast kwestie szczegółowe mają regulować już statuty poszczególnych jednostek samorządu. Ponadto, wprowadza się też katalog zagadnień, w których inicjatywa uchwałodawcza przynależy wyłącznie organom wykonawczym. Należą do nich m.in. projekt budżetu oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (warto zauważyć, że jest to rozwiązanie analogiczne jak w przypadku funkcjonowania administracji centralnej).
 

Praktycznie na zakończenie całego projektu proponuje się zmiany w ustawie o referendum lokalnym. Dotyczą one, z jednej strony, wzmocnienia znaczenia referendów tematycznych, które mają być ważne niezależnie od frekwencji w ich trakcie. W przypadku gdyby podjęte w ich wyniku decyzje miałyby rodzić poważne skutki finansowe dla danego samorządu, jego organ wykonawczy będzie mógł połączyć przeprowadzenie takiego referendum z głosowaniem nad samoopodatkowaniem się w tym celu przez mieszkańców. Z drugiej strony, proponuje się zdecydowane wzmocnienie organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów poprzez podwyższenie progu frekwencyjnego dla ważności referendum odwoławczego (do urn będzie musiało pójść tyle osób, co w trakcie wyboru danego organu). Ponadto, jego pozycja została także wzmocniona względem ciała uchwałodawczego. Jeśli ponad połowa osób uczestniczących w referendum odwoławczym zorganizowanym na wniosek rady gminy opowie się przeciw usunięciu danego wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, to działalność organu uchwałodawczego ulegnie zakończeniu z mocy prawa.

Jak ideały sięgają sejmu…

Szkoda, że ostatnie z wymienionych rozwiązań, niestanowiące, jak widać, kluczowego spośród proponowanych w omawianej ustawie, praktycznie zdominowało dyskusje toczone w trakcie wspomnianego wysłuchania publicznego. Można w związku z tym tylko ubolewać nad jakością toczonej tam debaty, w której zginęło gdzieś całe bogactwo omawianej regulacji. Większość wyrażanych głosów odnosiła się do kwestii ważności referendum odwoławczego (pojawiła się m.in. propozycja, by wysokość wymaganej frekwencji powiązać raczej z ogólną liczbą głosów oddanych w pierwszej turze wyborów, zamiast w drugiej, jak ma to miejsce obecnie i proponuje się w projekcie ustawy). Poziom zainteresowania tym tematem nie pozostawał wyraźnie bez związku z o dwa miesiące wcześniejszym referendum odwoławczym mającym miejsce w Warszawie.
 

Nie starano się natomiast potraktować  ustawy jako całości i zauważyć leżących za prezydenckimi pomysłami racji, tj. chęci równoległego wzmocnienia lokalnych organów wykonawczych obok przekazania nowych kompetencji samym obywatelom. W ten sposób może w dyskusjach lokalnych mogłoby pojawić się więcej sporów merytorycznych zamiast obecnej politycznej walki o stanowiska i inne profity.
 

Na jakość toczonych na sali sejmowej dyskusji nie wpłynęła też pozytywnie nieobecność znacznej większości posłów wchodzących w skład komisji samorządu terytorialnego (pojawiło się tylko 3 jej członków spośród prawie trzydziestoosobowego składu). Ogólnie rzecz biorąc nie tylko brak zainteresowania szerszym spektrum poruszanych w prezydenckiej ustawie zagadnień ze strony parlamentarzystów, ale również większości uczestników wysłuchania, może źle wróżyć szansom na zwiększenie partycypacji Polaków w procesach decyzyjnych na poziomie lokalnym. Nie inaczej może stać się ze wzmocnieniem współpracy międzysektorowej w obrębie poszczególnych wspólnot lokalnych.
 

W ten sposób koncepcja mająca iść na przekór polskim wadom narodowym (z niskim poziomem zaufania społecznego oraz tendencją do kłótliwości) mogłaby się rozbić o rafy, z którymi sama miała walczyć. Miejmy nadzieję, że inspirowany przebiegiem wysłuchania publicznego tak czarny scenariusz odejdzie w niepamięć razem z zakończonym właśnie rokiem.