Karanie za zakrywanie. Czy obywatele zniosą ruchomą granicę między wolnością zgromadzeń a ochroną bezpieczeństwa?
W rezultacie starć chuliganów z policją, jakie miały miejsce w Warszawie podczas Marszu Niepodległości 11 listopada 2013 roku, Prezydent RP powrócił do zgłaszanego już w analogicznym terminie rok wcześniej pomysłu nowelizacji ustawy Prawo o zgromadzeniach publicznych. Główna z proponowanych zmian przewiduje generalny zakaz organizowania demonstracji, w których uczestniczyłyby osoby ubrane w sposób niepozwalający na ich identyfikację (np. z zamaskowanymi twarzami). Wprowadza się, co prawda, procedurę uzyskania zgody na organizację demonstracji, w której udział wezmą osoby zakrywające twarz, ale trzeba to wcześniej zgłosić organowi wydającemu pozwolenia na organizację zgromadzenia, a ostateczna decyzja ma leżeć po stronie rozpatrującego sprawę urzędnika. W przypadku zidentyfikowania udziału w zgromadzeniu osób zakrywających twarz bez uprzedniego zgłoszenia tego faktu, całe zgromadzenia może zostać rozwiązane, chyba że skuteczną interwencję wobec takiej osoby/osób podejmie jego organizator. To na niego ma zostać przeniesiona odpowiedzialność za utrzymanie porządku podczas zgromadzenia publicznego.
Na fali dyskusji toczonych po wydarzeniach z 11 listopada z aprobatą o prezydenckim pomyśle wypowiedzieli się przedstawiciele praktycznie wszystkich klubów parlamentarnych (z wyjątkiem Twojego Ruchu). Opracowany w trybie ekspresowym projekt trafił do Sejmu już 18 listopada, co wskazuje na dużą motywację jego autorów, by przeszedł w trybie przyspieszonym drogę legislacyjną. To już kolejna próba ograniczenia wolności zgromadzeń po analogicznej inicjatywie ustawodawczej Prezydenta RP w 2012 roku.
W powyższej sytuacji krytykę pomysłu podjęła skupiona w nieformalnej koalicji grupa organizacji pozarządowych i niezależnych aktywistów, która krytykowała analogiczne rozwiązania proponowane już rok wcześniej (zob. podsumowanie podjętych wówczas działań). Będąca jednym z inicjatorów tych działań Sieć Obywatelska - Watchdog Polska wspólnie z Instytutem Spraw Publicznych 28 listopada 2013 roku zorganizowała w warszawskim barze Studio otwartą debatę na temat proponowanych rozwiązań legislacyjnych oraz stojących za nimi problemów społeczno-prawnych.
W dyskusji udział wzięli doświadczeni eksperci z zakresu ochrony praw obywatelskich, przedstawiciele zajmujących się tą problematyką instytucji publicznych i organizacji pozarządowych oraz organów bezpieczeństwa publicznego (prof. Ewa Łętowska, prof. Jerzy Stępień, Małgorzata Znojek z Kancelarii Prezydenta, Beata Mik z Prokuratury Generalnej, Katarzyna Szymielewicz z Fundacji Panoptykon, Ewa Siedlecka z Gazety Wyborczej, Katarzyna Mikołajczyk z Masy Krytycznej, Artur Pietryka z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Mariusz Sokołowski - rzecznik KGP i Piotr Niemczyk). Dyskusję prowadził prof. Mirosław Wyrzykowski (Członek Komitetu Nauk Prawnych PAN i b. sędzia Trybunału Konstytucyjnego).
Debata wzbudziła spore emocje wśród jej uczestników obecnych na sali, jak i śledzących jej przebieg za pośrednictwem kanałów internetowych (zob. zapis debaty). Opracowane przez ISP podsumowanie toczonych dyskusji zostało rozesłane tuż przed pierwszym czytaniem prezydenckiego projektu ustawy (zob. dalej) do samych parlamentarzystów, innych decydentów, mediów oraz pozostałych zajmujących się omawianą problematyką osób. Poniżej prezentujemy jej narracyjne skrótowe omówienie (pełna relacja znajduje się na stronie ISP).
Podsumowanie dyskusji o zakazie zakrywania twarzy
Większość głosów, jakie padły podczas dyskusji, wydaje się pokrywać z komentarzami pojawiającymi się w debacie publicznej. Najwięcej opinii było przeciwnych temu dokumentowi. Zauważano w nich, że proponowane przez Prezydenta rozwiązania nie odpowiadają na istotę problemu, wobec którego zostały sformułowane. Nie tylko nie stanowią reakcji na przyczynę powstałych zakłóceń porządku publicznego, lecz również nie pomogą w uspokojeniu już wywołanej agresji na ulicach. Większość z zaproponowanych rozwiązań wydaje się też bardzo trudna do wyegzekwowania. Nie są też jasne wszystkie kryteria stosowania proponowanego zakazu, np. kto ma oceniać, w jakim stopniu zakryta twarz spełnia przesłanki proponowanego zakazu? Z drugiej strony, jak podkreślał Jerzy Stępień: Sam fakt, iż dany zakaz jest nieskuteczny, nie może stanowić argumentu przeciwko niemu, nie znaczy, że mamy go nie wprowadzać.
Wedle innych opinii, zamiast szukać rozwiązań już istniejących w prawie lub zastanowić się, czemu nie są stosowane już dostępne mechanizmy pozwalające poradzić sobie z takim problem, podejmuje się inicjatywę w odpowiedzi na zapotrzebowanie polityczne. Jak zauważyła prof. Łętowska - Zmiana prawa nie powinna być wynikiem zapotrzebowania chwili, ale wnikliwej analizy sytuacji oraz stanu obowiązujących uregulowań.W obecnej sytuacji należałoby dokładnie określić, z czym walczymy oraz spróbować znaleźć alternatywne formy zapobiegania podobnym zajściom – dodała była sędzia TK. Za taką opinią świadczyć może fakt, iż nowelizację zaproponowano w odpowiedzi na wydarzenia z jednej demonstracji, spośród tysięcy zgromadzeń publicznych odbywających się pokojowo co roku w Polsce.
Podczas dyskusji zauważano także, iż autorzy ustawy proponują zmianę prawa, zamiast zastanowienia się wpierw, czy już teraz istniejące sankcje są w sposób właściwy stosowane. Jednym z kryteriów legalnego zgromadzenia publicznego odbywającego się zgodnie z obowiązującą ustawą, jest jego pokojowy charakter. We wprowadzeniu do dyskusji uwagę zwracał na to prof. Mirosław Wyrzkowski, w którego opinii: Podstawowa wątpliwość w tym momencie związana jest z pytaniem, czy 11 listopada mieliśmy do czynienia ze zgromadzeniem (spełniającym kryteria ustawy o zgromadzeniach masowych), skoro nie został zachowany warunek jego pokojowego przebiegu. W przypadku zakłócenia takiego spokoju przez uczestników zgromadzenia, tracą oni prawo do dalszego demonstrowania swoich poglądów i możliwość podjęcia interwencji otrzymuje policja. Podobnie rzecz się ma w przypadku zastosowania przez uczestników zgromadzenia materiałów pirotechnicznych.
Inne głosy zwracały uwagę na kwestie bardziej fundamentalne. Proponowane rozwiązania stanowią zagrożenie dla podstawowej w społeczeństwie demokratycznym wolności zgromadzeń w celu demonstrowania własnych poglądów. Zdaniem Ewy Siedleckiej: Obecnie proponowana nowelizacja jest dużo ostrzejsza niż propozycja z roku poprzedniego, przewidując bardziej restrykcyjne rozwiązania niż ustawa o imprezach masowych. Możliwe, że po przyjęciu nowelizacji nie będziemy mieli już zagwarantowanej w Konstytucji RP wolności zgromadzeń, ale prawo do zgromadzeń przyznawane przez urzędników. Ponadto, podejście do poszanowania praw obywatelskich nawet należących do osób, które same naruszają prawa innych, można uznać za papierek lakmusowy jakości funkcjonowania ustroju demokratycznego. Ten ostatni aspekt podkreślała Katarzyna Szymielewicz, według której: Państwo powinno bronić praw wszystkich, również przestępców, aby bronić tych samych praw po stronie całego społeczeństwa.
Znacząca grupa argumentów przeciw nowelizacji ustawy odnosiła się do jakości procesu legislacyjnego. Według autorów wpisujących się w tę linię opinii, tworzenie prawa musi być oparte na rzetelnej analizie faktów, uwzględniając doświadczenia ze stosowania dotychczasowej ustawy o zgromadzeniach. Jak zauważył Mirosław Wyrzykowski, w przypadku takiej ustawy, jak omawiana należy przy tym dostrzegać możliwość jej patologicznego stosowania przez władze publiczne oraz nadużycie wolności zgromadzeń przez obywateli. Jego zdaniem - Dopiero potem można próbować godzić różne wartości konstytucyjne. A one w omawianym przypadku mogą znaleźć się w konflikcie (w szczególności: wolność zgromadzeń i ochrona bezpieczeństwa obywateli).
Do ostatniego wątku nawiązywali też zwolennicy dyskutowanej nowelizacji, zarówno podczas omawianej debaty, jak i w dyskursie publicznym. Głównym argumentem mającym przemawiać za przyjęciem tego projektu była chęć ochrony bezpieczeństwa obywateli, ich prawa własności i spokoju publicznego. Na szali poszanowania tych wartości można zdaniem obrońców dyskutowanej ustawy położyć konstytucyjną ochronę wolności, w tym wypadku dotyczącą zgromadzeń publicznych. Takie stanowisko zajęła reprezentująca autora projektu Małgorzata Znojek, przyznając, iż: Według Prezydenta test proporcjonalności został spełniony. Najważniejszą wartością jest bezpieczeństwo obywateli. Osoby opowiadające się za nowelizacją wskazują również jej ważną rolę prewencyjną oraz potencjalne ułatwienie pracy policji. Prezentujący takie stanowisko przedstawiciel policji, Mariusz Sokołowski, podkreślał jednocześnie potrzebę uzupełnienia ustawy o sankcję karną za nie zastosowanie się do proponowanego zakazu zakrywania twarzy. Kilka innych osób podchwyciło ten pomysł, proponując jednak jego rozważenie w odniesieniu do przepisów obecnie obowiązującej ustawy, bez wprowadzania do niej nowych zakazów innych sposób zachowania.
Ten rozdźwięk między dążeniem do ochrony dwóch rozbieżnych wartości konstytucyjnych próbował w żartobliwy sposób zniwelować prof. Jerzy Stępień, starając się jednocześnie odnieść do odpowiadającego na zapotrzebowanie społeczne charakteru proponowanej legislacji. Wobec pojawiających się zastrzeżeń zaproponował ustanowienie zakazu zakrywania twarzy… jedynie z okazji 11 listopada…!
Co dalej z zakazem zakrywania twarzy
Pierwsze czytanie przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy mającej zmieniać Prawo o zgromadzeniach publicznych odbyło się 24 stycznia 2014 roku (zob. przebieg ścieżki legislacyjnej). Odbyło na nim m.in. głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu już na tym etapie początkowych nad nim prac. Pozytywnie za tym opowiedzieli się posłowie PiS, Twojego Ruchu, Solidarnej Polski i niezrzeszeni, przeciwko była cała koalicja rządowa oraz SLD. W rezultacie projekt został skierowany do dalszych prac parlamentarnych w Komisji Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Mają też zostać zamówione dokładniejsze ekspertyzy prawne na jego temat przez Biuro Analiz Sejmowych. Jest więc szansa, by chociaż częściowo spełniony został w ten sposób postulat poprzedzenia prac nad nową ustawą porządną identyfikacją wszystkich skutków prawnych i społecznych, jakie mogą się wiązać z jej przyjęciem. Dobrze byłoby, gdyby towarzyszyła temu także ewaluacja stosowania już istniejącego prawa w tym zakresie. Jak również widać, część przedstawicieli krajowej sceny politycznej zmieniła początkowe zdanie na temat projektu. Z drugiej strony, argumenty na temat antyobywatelskiego charakteru proponowanych przepisów wydają się nie docierać do większości parlamentarzystów, należących do największych klubów parlamentarnych.
Sporo jest jeszcze najwyraźniej pracy przed osobami, pragnącymi ich przekonać do zmiany stanowiska. Warto, byśmy, zajmując się tym tematem, zadali sobie też pytanie, gdzie zaprowadzi nas ograniczanie możliwości publicznego wyrażania własnej opinii, a więc podejmowania podstawowego aktu obywatelskiego, w kraju, gdzie z aktywnością o takim charakterze jest wyjątkowo słabo. Czy politycy ograniczający aktywność publiczną na jednym polu, będą wiarygodni promując ją gdzie indziej? Ochrona bezpieczeństwa publicznego jest ważnym zadaniem administracji publicznej i poszukiwanym przez Polaków dobrem, jak wskazują badania. Ale czy w tym celu można ograniczyć obywatelom dostęp do korzystania z przysługujących im konstytucyjnych wolności, w tym tej związanej z nieskrępowanym wyrażaniem zdania na interesujące ich tematy publiczne? Która z wartości powinna przeważyć dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania ustroju demokratycznego? Wydaje się, że w celu ostatecznego rozstrzygnięcia tych niejasności będzie się musiał wypowiedzieć Trybunał Konstytucyjny.
Źródła: www.sejm.gov.pl, www.prezydent.pl
