Problem dopuszczalności obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w jednostkach samorządu terytorialnego
Jak już niejednokrotnie sygnalizowaliśmy w naszym biuletynie, zagadnienie dopuszczalności inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców jednostek samorządowych budzi duże kontrowersje. Z jednej strony, uprawnienie do takiej inicjatywy jest wywodzone z art. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu i jest przez niego wykonywana bądź to bezpośrednio, bądź poprzez wybieranych w wyborach powszechnych przedstawicieli. Bezpośrednie wykonywanie władzy przez obywateli odbywa się m. in. poprzez włączanie się przez nich w procesy prawotwórcze – w tym właśnie poprzez przedkładanie władzom propozycji konkretnych rozwiązań prawnych. Kwestię obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej reguluje art. 118 Konstytucji oraz ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli; zagadnienia dotyczące inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców jednostki samorządowej normują natomiast statuty poszczególnych samorządów. Z drugiej strony, dopuszczalność uregulowania tej inicjatywy w statucie – i tym samym możliwość wnoszenia przez mieszkańców projektów uchwał pod obrady organów stanowiących – bywa kwestionowana przez organy nadzoru i sądy.
Argumentację w takich przypadkach można streścić – za WSA we Wrocławiu – następująco: „brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy; jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Z badania zrealizowanego przez Fundację Batorego wynika, że jedynie 11% objętych badaniem gmin i miast przewidziało w swoich statutach taką możliwość. Dodatkowo, w niektórych z jednostek, których statuty przewidują takie uprawnienie mieszkańców, jest ona obwarowana szczegółowymi wymogami, które w praktyce bardzo ograniczają możliwość skorzystania z tej instytucji. Przykładowo, liczba podpisów wymaganych do zgłoszenia projektu uchwały przygotowanej przez mieszkańców wynosi 500, podczas gdy do wyboru radnego wystarczy 69 głosów. Opory związane z wprowadzaniem i wykorzystywaniem prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego w pewnym przynajmniej stopniu mogą wynikać z niejasnej sytuacji prawnej w tym zakresie. Fundacja Batorego zamówiła ekspertyzę prawną na temat dopuszczalności regulowania takiej inicjatywy w statutach jednostek samorządowych, którą przygotował prof. Hubert Izdebski.
Jak czytamy w ekspertyzie, aby odpowiedzieć na pytanie o dopuszczalność inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, trzeba wpierw ustalić, jakie kwestie wolno regulować w statutach jednostek samorządowych. W doktrynie zarysowują się w odniesieniu do tej kwestii dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, w statucie jednostki samorządu terytorialnego mogą znaleźć się wyłącznie te zagadnienia, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie. Zwolennicy drugiego stanowiska twierdzą natomiast, że organ stanowiący może zawierać w statucie wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej jednostki samorządu, o ile nie naruszają one przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Oba te poglądy wiążą się z różnymi podejściami do samej istoty samorządu terytorialnego. Podejście etatystyczne zakłada, że „samorząd terytorialny istnieje z woli władzy centralnej wyrażonej przez ustawodawcę konstytucyjnego i ustawodawcę zwykłego i przez to sprowadza się do roli instytucji decentralizacji władzy wykonawczej.” Zgodnie z podejściem naturalistycznym natomiast, samorząd jest „koniecznym, wręcz naturalnym składnikiem współczesnego państwa demokratycznego, z istoty swojej, a nie z woli władzy centralnej, posiadającym odpowiednią dozę samodzielności.”
W polskim orzecznictwie przeważa konsekwentne podejście etatystyczne. „Da się jednak wykazać, że skrajniejsze podejścia etatystyczne nie są zgodne z Konstytucją RP, która wymaga uwzględnienia wszystkich wskazanych zasad, poczynając od zasady pomocniczości, a nie selektywnego odwoływania się do niektórych tylko zasad. Jest ono także niezgodne z – mającą (…) pierwszeństwo przed ustawą – Europejską Kartą Samorządu Lokalnego.” Najbardziej uzasadniony z punktu widzenia obowiązującego prawa jest „ograniczony etatyzm” – stanowisko, w ramach którego mieści się teza, „zgodnie z którą brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie.” Samorządowe ustawy ustrojowe nie zawierają ograniczeń odnoszących się do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, stąd też należy przyjąć, że normowanie jej w statutach poszczególnych jednostek jest dopuszczalne i nie przekracza granic upoważnień ustawowych. Co więcej, jak argumentuje prof. Izdebski, ustawowe „zakotwiczenie” prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszańców jednostek samorządu terytorialnego miałoby dwojakie konsekwencje: z jednej strony, stanowiłoby „rodzaj usprawiedliwionej reakcji na etatystycznie zorientowane niektóre orzeczenia sądowo-administracyjne”. Z drugiej strony jednak, wprowadzając obligatoryjne unormowania w tym zakresie, mogłoby oznaczać podwyższenie wymogów, a więc – w istocie – ograniczenie już funkcjonującego w części jednostek samorządowych prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców.
Warto przypomnieć w tym kontekście, że w Sejmie trwają właśnie prace nad prezydenckim projektem ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, w którym przewidziano m. in. uregulowanie kwestii dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na poziomie samorządu. Zgodnie z przepisami projektu, prawo inicjatywy ma przysługiwać mieszkańcom gminy mającym prawo wybierania do rady gminy. Nie będzie ono obejmowało uchwał, dla których ustawy zastrzegają wyłączną właściwość organu wykonawczego do wniesienia projektu uchwały, w szczególności budżetu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian. Szczegółowy tryb i zasady wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (w tym m. in. minimalną liczebność grupy osób uprawnionych do wniesienia projektu uchwały) mają normować statuty poszczególnych jednostek.
